„Költségvetési csalásban a vagyonőrök és a takarítók a legjobbak” ¹

A vagyonvédelmi piac idült kórképe
– a közbeszerzések gyakorlatán keresztül

„Késnek a fizetések, nincs munkaszerződés – óriási problémák
a biztonsági őröknél” ²  – Mészáros István tanulmánya

„A visszajelzés, a visszacsatolás nem elsősorban a kritika, de minden emberi tevékenység értékének alapja: ez ad kontextust, irányt, motivációt a cselekvéseinknek, nem véletlen, hogy ez a pedagógia egyik legfontosabb része is.” Zelei Dávid irodalomkritikus, történész szavait iránymutatásként véve jelen tanulmány szerzője – biztonsági vezetőként szerzett – gyakorlati tapasztalatai alapján visszacsatolást kíván adni. Visszacsatolást, mellyel nem bántani szeretne, hanem értéket adni a hivatásaként választott szakma résztvevőinek, egyben felajánlva a közös gondolkodást. Ennek kontextusa, iránya, motivációja a minőségi élőerős vagyonvédelem megteremtése.

A gyakorló biztonsági vezető nap mint nap, de legalábbis a (köz)beszerzési pályázatok kiírásakor és teljesítésének felügyeletekor találkozik a szalagcímek mögött lévő cikkekben idézett hatósági jelentések alapjául szolgáló anomáliákkal és a rezsióradíj intézménye alapján felmerülő további kérdésekkel.

Mit tehet a biztonsági vezető, hogy Megbízóként törvényes és minőségi szolgáltatást vehessen igénybe? Mit tehet a biztonsági vezető, hogy Megbízóként ne „asszisztáljon” a rendőri, adóügyi és munkaügyi hatóságok által feltárt jogsértésekhez? Mit tehet a szakma egésze, hogy a vagyonvédelmet ne az idézett szalagcímekkel kösse össze a társadalom? A szerző nem akar és – gyakorlati tapasztalatai alapján – nem is tud egyértelmű, minden problémát megoldó választ adni a fenti kérdésre. Azonban rá kívánja irányítani a figyelmet egyes anomáliákra, amelyek miatt a fentihez hasonló szalagcímek gyomorszorító érzéssel tölthetik el az olvasót. Olyan anomáliákra, melyek megnehezítik a közpénzek és általában a Megbízó pénzének felelős felhasználását, a (köz)vagyon minőségi védelmét a magánbiztonsági ágazat szolgáltatásain keresztül.

Lássuk hát a közbeszerzés folyamatát!

A folyamat első lépéseként a Megbízónál tervezésre és igazolásra kerül a pénzügyi fedezet. A bírálóbizottság még meg sem kezdte az eljárás előkészítését, a kritériumrendszer összeállítását, a fedezet összege már tulajdonképpen előre determinálja a jövőbeni szolgáltatás mennyiségi és/vagy minőségi jellemzőit. Szabadabb formája a versenyeztetésnek, ha az adott feladatra rendelkezésre álló keretösszegből az ajánlattevő kínálhatja fel, hogy milyen beosztásban, hány fővel kívánja ellátni a szolgálatot. A minőség irányába mutathat, ha egyes szolgáltatásokat a vállalkozó rezsióradíjon felüli ellenértékért lát el, még akkor is, ha ez a létszám rovására megy. Ez a gyakorlat azonban igen ritka. A gyakorlatban, ha látjuk a keretösszeget, a rezsióradíjjal osztva már könnyen kalkulálható az elvárt minimális létszám, vezénylési rend. Minimális azért, mert az Szvmt. és a Kbt. együttesen lehetőséget adnak a rezsióradíjtól való eltérésre és a pályázók a gyakorlatban ezzel élnek is. Más esetben, amikor az ajánlatkérő a keretösszeg mellett megadja a szolgáltatás elvárt mennyiségét is, rögtön kiderül, miszerint a rezsióradíjjal kalkulált-e, vagy eleve arra kényszeríti a pályázót, hogy „a gazdasági ésszerűséggel összeegyeztethető módon”, a rezsióradíj alatt hozza ki a szolgáltatás ellenértékét. Mi értelme van hát a rezsióradíj intézményének, ha megkerülhető? Mi a kalkuláció alapja és hogyan lehet jogszerűen olcsóbban teljesíteni?

A rezsióradíj

A minimális vagyonvédelmi szolgáltatási rezsióradíj 2017. évi mértékéről szóló 44/2017. (III. 17.) Korm. rendelet alapján, a közbeszerzések során a minimális vagyonvédelmi szolgáltatási rezsióradíj – általános forgalmi adó nélkül – 2141 forint/óra. Ezen rendelet, a minimális vagyonvédelmi szolgáltatási rezsióradíj 2016. évi mértékéről szóló 78/2016. (IV. 11.) Korm. rendelettel ellentétben már nem tartalmaz mellékletet. Azt a mellékletet, amely részletezte az óradíj összetételét:
 

Ezen összegek közel 2/3-a adott, nem csökkenthető. Nem elkerülhetők a munkáltatói adók, járulékok, az elvárt eredmény, és a szakmai bérminimum összege sem. A rezsióradíj további 1/3-ával lehet tehát „ügyesen gazdálkodni”, a gazdasági ésszerűséggel összeegyeztethető módon csökkenteni. Ezen díjelemeket és mértéküket megvizsgálva belátható, hogy ilyen módon pár forint takarítható meg maximum. Ehhez érdemes még néhány további szempontot figyelembe venni.

Lássuk az első sort, ami az alapbért a szakmai bérminimumban határozza meg. A szakmai bérminimum 2018-ben bruttó 1038 Ft, amiből a vagyonőr adózás után 690 Ft-ot kap kézhez óránként. A mai magyar munkaerőpiaci helyzetben tervezhet-e egy vállalkozás 690 Ft-os nettó órabérrel? Különösen érdekes kérdés ez annak fényében, hogy a közszférában jelentkező vagyonvédelmi feladatok terhelése a legritkább esetben egyezik meg egy szántóföld „őrzésénél” jelentkezővel. A szolgálati helyek többségében ügyfélforgalomról beszélhetünk, emberekkel kell foglalkozni, amely fokozott pszichés megterheléssel jár. A beléptetés, az ügyfélregisztráció, a fokozott adminisztratív feladatok, a technikai eszközök kezelése, esetenként idegen nyelv ismerete, mint elvárások jellemzőek ezekre a szolgálati helyekre. Ezen beosztásokban még az is vizsgálandó, hogy a készenléti jellegű munkavégzés kritériumai fennálnak-e egy 24 órás szolgálatban, ellátható-e a feladat ebben a szolgálati formában, vagy több munkavállaló beosztása, más beosztású vezénylési rend szükséges, ami további bérelemnövelő tényező. Véleményünk és tapasztalatunk szerint a fent részletezett feladatrendszer végrehajtására képtelenség a szakmai bérminimum szintjén minőségi munkaerőt toborozni.

A bérek és járulékok sorok csökkentésére bevált módszerként jelenik meg önfoglalkoztató egyéni vállalkozók alvállalkozóként történő bevonása. Magyarázatként még az is elhangzik, hogy 10% alatti alvállalkozót nem szükséges az ajánlati szakaszban bejelenteni. Később az Szvmt. alapján azért nem illik elfelejteni. Mivel minden egyes egyéni vállalkozó egy-egy darab 10% alatti alvállalkozónak számít, így akár a teljes állomány ilyen formátumú kiajánlására is akad példa. Ez a logika még meg is állhatná a helyét. Figyelmen kívül hagyja azonban azt a tényt, hogy egy élőerős vagyonvédelmi szolgáltatás teljesítése során az utasítási és jelentési lánc lineáris és egyértelmű. A szolgálati utasítás tulajdonképpen nagy mértékben megegyezik a vagyonőr munkaköri leírásával. Ezek pedig a foglalkoztatási jogviszony jellemzői, így egyéni vállalkozók alvállalkozóként történő alkalmazása esetén felmerül a gyanú, miszerint az kimeríti a színlelt szerződés fogalmát.

Vizsgálandó eleme a táblázatnak a 8. sor is, ami az elvárt eredményt 2%-ban határozza meg. A társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 6. § (7) bekezdés alapján ennyi a jövedelem-(nyereség-)minimum. 2015-ben – a rezsióradíj bevezetésének előszobájában – a Kamara akkori elnöke, Németh Ferenc a következőt nyilatkozta: „a megbízásoknak körülbelül 40 százaléka közbeszerzés, de egyes piaci szegmensek, például a bankok is alkalmazkodnak a közbeszerzési követelményekhez.” ³ Ezt az arányt és a rezsióradíjban „ajánlott” elvárt eredmény mértékét alapul véve, a piaci szereplők nyilvános mérlegadatait vizsgálva matematikailag paradox helyzetbe kerülhet a vizsgálódó. A helyzet paradox voltát fokozza az, hogy ugyan a fentiek alapján már beláttuk, rezsióradíjon nem nyújtható minőségi szolgáltatás, de mégsem jellemzőek afeletti szolgáltatási árak a közszférában, az alatti már annál több.

Mi volt a rezsióradíj célja? A Kamara 2015-ben regnáló elnöke szerint: „Sokan a törvénytervezet előkészítésekor aggályaikat fejezték ki, hogy a bérminimum megállapításával jelentős leépítések jöhetnek, a kamara elnöke azonban színvonalasabb szolgáltatásokat és a szakma kifehéredését várja tőle. ... A magasabb vállalási árral működő munkahelyek elszívják a piacról az alacsonyabb bérezésű, de jó munkaerőt, a naprakészebb, felkészültebb dolgozó érvényesülhet. Differenciáltabbá válnak a bérek és professzionálisabbá válik a szolgáltatás is.” ⁴

Vizsgálat tárgyát kell, hogy képezze, miszerint a rezsióradíj beváltotta-e a fentiekben hozzáfűzött reményeket. Tekintettel arra, hogy az ajánlatkérők nem kaptak többletforrást a központi költségvetésből, nyilvánvaló érdekük, hogy – jobb esetben – ne tervezzenek több forrást a minimális rezsióradíjnál. Így pedig esély sincs a differenciáltabb bérezésre és ez alapján a professzionális szolgáltatásra. Hogy ez ne így legyen, elengedhetetlen a rezsióradíjat részletező táblázat visszaillesztése a vonatkozó rendeletbe. Mégpedig úgy kell ezt tenni, hogy egyes elemei a tevékenységcsoportoknak megfelelően differenciáltan és az óradíjon belül soronként kötelező minimumként jelenjenek meg. Úgymint a bérelem, a nyereség, többletképességek pótlékai (nyelvismeret, kazánfűtői vizsga stb.). Illetve nem feledhetjük a különböző típusú feladatellátás speciális eszközei (pl.: támadáselhárító eszközök, ruházat, járőrellenőrző rendszer, azonnali összeköttetést biztosító eszközök stb.). Egy ilyen rendszer már alkalmas lehet sorvezetőként a versenyszektor számára is, ami összességében az egész vagyonvédelmi ágazat javát szolgálná. Mindemellett elképzelhetetlen, hogy a közpénzekből finanszírozott intézményeknél, ahol az önköltségszámítás szabályai az irányadóak egy-egy belső szolgáltatás kialakításakor, elszámolásakor, ne követeljük meg hasonlóan racionális, komplex és részletes levezetését egy külső szolgáltató díjának.

Visszatérve a közbeszerzés folyamatára: A fedezet megállapítása során, vagy közvetlenül utána megalakul a Bíráló Bizottság a pályáztató, megrendelő szervezetnél. A Kbt. szerint a közbeszerzési eljárás előkészítése, valamint az ajánlatok értékelése során – és az eljárás más szakaszában – az ajánlatkérő nevében eljáró, illetve az eljárásba bevont személyeknek és szervezeteknek együttesen rendelkezniük kell a közbeszerzés tárgya szerinti szakmai, közbeszerzési, jogi és pénzügyi szakértelemmel. Egy, az integritási területet komolyan vevő szervezet esetében az adott szakértelmet egy-egy személy külön-külön biztosítja. Akár integritási szempontok miatt, akár a szervezet „történelmi” strukturáltságából adódóan ezek a személyek sok esetben nem is tartoznak egy szervezeti egységhez. Ennek megfelelően alá-, fölérendeltség nincs se közöttük, se a bizottság elnöke között. Ez akár előnyös is lehet, azonban itt figyelembe kell vennünk, hogy – weberi jelzőkkel élve – a bürokratizmus uralma mennyire járja át a magyar közigazgatást. Ez mertoni megfogalmazásban annyit tesz, hogy „a szabályokban definiált szervezeti célok követése már nem a szervezet valós funkcióinak ellátását, hanem a célokról megfeledkező tisztviselő öncélját szolgálja. Kezdeményezés és autonómia helyett a felsőbb, magasabb ésszerűségre („odafent tudják” mentalitás) várást.” ⁵ Amennyiben ennek a bürokratikus szemléletnek csak egy szikrája is jelen van a bizottságban, az már nem tud valódi bizottságként működni, tekintettel arra, hogy alá-, fölérendeltség hiányában a bizottság elnöke súlytalan, így ajánlatkérői oldalon is súlyos anomáliák adódhatnak a pályázatok elbírálása során.

Így fordulhat elő például olyan eset, amikor is adott pályázatban majdnem az összes pályázó számolási hibát vét a bérek és járulékok meghatározásakor és egyéb óradíj elemek számításakor. Ezen hibák azonban nem kerülnek feltárásra – hiszen minden szakterületi delegált, szigorúan csak a saját felelősségi körébe tartozó kérdéseket vizsgálta és elég volt egy területnek hibáznia – az eredményhirdetésig. Tegyük hozzá, a jelenség egyben súlyos képet fest a vagyonvédelmi piac szereplőiről is. Az eredményhirdetés után az alul maradt pályázók beadják vitarendezési kérelmeiket, melyek során már megállapítást nyer a hiba, azonban kijavítására az eljárás ezen szakaszában már nincs lehetőség, ugyanis a számolási hibák mögött nem egyértelműek az alapadatok sem. Ezek azonban – tekintettel arra, hogy bírálati elemek – már nem „indokoltathatók” az eljárás ezen szakaszában. Az eljárás így, érvényes ajánlatok hiányában eredménytelen. Tekintettel arra, hogy a szokványos közbeszerzési eljárások átlagos ideje a kilenc hónap tájékán mozog, egy ilyen eredménytelen eljárás súlyosan veszélyezteti a védendő objektum(ok) vagyonbiztonságát. A lejárt/lejáró közbeszerzési szerződés ugyanis nem hosszabbítható, az egybeszámítás szabályai miatt pedig az új kiírás eredményes lezárásáig is csak közbeszerzési eljárásrendben lehetne az átmeneti szerződést is megkötni.

A bírálóbizottságnak tehát nagy felelőssége van abban, hogy az eljárás, az ajánlattételi dokumentáció úgy kerüljön összeállításra, hogy minimális lehetőséget adjon a pályázóknak hibázásra, tehát egyértelmű legyen. Természetesen az ajánlattételi felhívás alkalmas lehet a pályázók körének meghatározására is. Hogy ez ne járhasson indokolatlan versenykorlátozással, a jogalkotó különböző fékeket épített a szabályozórendszerbe. Így például az ajánlattevők alkalmassági kritériumai meghatározásakor nem határozhatók meg szigorúbb feltételek, mint amelyek az adott pályázat teljesítéséhez szükségesek. Tekintettel arra, hogy ezek főleg mennyiségi követelményként fogalmazhatók meg, nehéz helyzetbe kerül az ajánlatkérő amikor ezek alapján kíván a leendő szolgáltatás minőségére ható követelményeket támasztani. Ilyen eset például, amikor az ajánlatkérő egy speciális, diszpécser- és járőrfeladatok ellátására vonatkozó pályázata során – ahol a teljesítési óraszám és a szolgálat létszáma csekély, a feladat azonban speciális szakértelmet és tapasztalatot igényel mind a végrehajtó, mind a vezetőállomány részéről – kizárólag a kiírt szolgálat létszámának megfelelő alkalmazotti minimumlétszám írható ki. Kizárólag általános vagyonvédelmi végzettség követelhető meg a vezetők részéről – aminek minimumfeltétele az Szvmt. szerint a vagyonőri igazolvány (!) – és kizárólag a kiírt teljesítési óraszámnak megfelelő referenciamunkák kérhetők be. Költői a kérdés: Egy, a piacot ismerő, megfelelő képesítéssel rendelkező biztonsági vezető és bírálóbizottság miért nem húzhat egy vonalat? Egy szakmai szintvonalat, ha úgy tetszik, ami alatt elhelyezkedő piaci szereplők részvételére nem tart igényt. A válasz mögött ott húzódik az indok, miszerint ez versenykorlátozó tényező lenne. Amennyiben azonban ez a korlátozás (a pályázói kör szűkítése) mégis indokolt, egy ilyen pályázati kiírás szentesítése egyértelmű beismerése lenne annak, hogy a mai magyar vagyonvédelmi piacon vannak a munkájuk ellátására alkalmatlan vállalkozások, akiket jelenleg ráadásul csak jogszerűtlen, versenykorlátozó intézkedésekkel képes kizárni az ajánlatkérő. Ez nyilvánvalóan nem megengedhető egy jogállamban. Ahhoz, hogy az ajánlatkérőnek ne kelljen ilyen megoldásokon töprengenie elengedhetetlen, hogy a szakmai szervezetek, hatóságok összehangoltan, a szükséges erőforrásokkal rendelkezve végezhessék ellenőrzési, felügyeleti tevékenységüket. Ekkor az idézett szalagcímekben foglalt jelenségek, mint például a magyar viszonyokhoz képest felülreprezentált számú vagyonvédelmi vállalkozások mennyisége, vezetőik elérhetetlensége stb. eltűnnének.

Visszatérve a bírálóbizottság feladatára, mindezeken felül dolga még a bírálati szempontok megállapítása is. Ennek során – egy élőerős vagyonvédelmi szolgáltatás esetén – az ajánlatkérő ismét bajban van. Bajban van, mert az egyértelmű, a vállalási díj egyes elemeinek minőségi szolgáltatásra ható elemei és egyéb, a szakmában elvárha-tó szubjektív bírálati elemek (pl. az ellenőrzések, oktatások rendszeressége, azok végrehajtóinak kvalitásai stb.) nehezen mennek át a „minőségellenőrzés” rostáján. Egy élőerős tevékenységnél pedig rendkívül nehéz az egyenlő bánásmóddal és a személyiségi jogok védelmével kapcsolatos törvényi előírásoknak megfelelő – azonban a hétköznapi életben alkalmazott – szubjektív, minőségi kritériumokat meghatározni. A szubjektív elemek meghatározásakor azt is figyelembe kell venni, hogy ne a teljesítés során derüljön ki, miszerint a szolgáltató mégis képtelen a teljesítésre. Ilyen például, amikor a szolgálatot érő ellenőrzések, vagy oktatások számának meghatározásakor az ajánlattevők esztelen licitálásba kezdenek. Az ajánlati elem elnevezéséből adódóan ezek valóban igen szubjektív bírálati elemek, nehéz ugyanis megalapozni azt a döntést, ami alapján az egyik számot még teljesíthetőnek, a másikat pedig teljesíthetetlennek találja a bizottság. Ezen szempontok nem is szoktak átmenni a minőségellenőrzésen, aminek köszönhetően tulajdonképpen lehetetlen valódi szubjektív bírálati elemeket meghatározni, tehát tulajdonképpen marad az ár és annak egyes, a minőségi teljesítésre ható elemeinek bírálata.

Itt érdemes bővebben szót ejteni a „minőségellenőrzésről”. A Miniszterelnökség Közbeszerzési Ellenőrzési Főosztálya minden hazai forrásból megvalósuló közbeszerzést előzetes és utólagos minőségellenőrzésnek vet alá, illetve tulajdonképpen engedélyez. Ennek megfelelően a kiírás közzététele előtt és az eredményhirdetés előtt is meg kell számukra küldeni az ajánlattételi felhívást és az összegzést. A bírálóbizottságok – nem csak vagyonvédelmi tapasztalatok alapján – számára óriási teher, hogy a szakmai kérdésekben kell bizonygatniuk igazukat egy-egy minőségellenőrzési jelentés megválaszolásakor, ami ráadásul további – előre nem tervezhető – időveszteséget jelent az eljárásban. Vizsgálandó, hogy van-e helye a közbeszerzések szempontjából illetékes szakterületek képviselői (akár a Kamara) és a Közbeszerzési Ellenőrzési Főosztály között együttműködésnek ezen folyamatok során. Ezzel jelentős idő- és energia lenne megtakarítható a közbeszerzések során és a minőség irányába hatna. Ilyen jelentések alkalmával fordulhat elő például, hogy a Miniszterelnökség részéről jelentést tevő az alábbiakat fogalmazza meg:

„Kérjük, szíveskedjenek az ajánlati felhívás … pontjában, … sorszámmal megjelölt részszempontot (az ellenszolgáltatás összegéből a vagyonőr bruttó óradíjára fordított összeg átlagos aránya) törölni, álláspontunk szerint az ajánlati ár belső szerkezete nincs közvetlen kihatással a szolgáltatás teljesítésére, abból csak áttételes következtetés vonható le.”

A szerző által korábban, a rezsióradíj kapcsán kifejtett téziseivel ez a szemlélet teljesen ellentétes és szakmailag nem elfogadható. Ha megnézzük a szubjektív bírálati elemek ellehetetlenülését és ezt a minőségellenőrzési okfejtést, valójában nem marad más döntési szempont, mint a legalacsonyabb ár. Ez azonban ellentétes a Kbt-ben megfogalmazott jogalkotói szándékkal, ami a legjobb ár-érték arányt tekinti elsődleges szempontnak a legalacsonyabb árral szemben.

Mindezek mellett arra is van példa, hogy a korábban említett, a referenciaigazolások körüli anomáliákat is tovább erősíti egy-egy minőségellenőrzési jelentés. Ilyen, amikor egy fekvőbetegellátó és oktató tevékenységet végző közintézmény olyan referenciákat kér, amelyek az általánostól eltérő, ilyen típusú – speciális adat- és vagyonvédelmi feladatokkal terhelt és felkészültséget igénylő – tevékenység ellátásáról tanúskodnak. A témában felvetett miniszterelnökségi felvetésre ⁶ adott részletesen indokolt válasz végül is csak időveszteséget okozott az eljárásban.

Még ezen „árgus” tekintetek előtt is rejtve maradt azonban a probléma, ami a fentebbiekben került bemutatásra, amikor is az ajánlattevők számítási hibáinak megállapítása nélkül történt meg az eredményhirdetés. Ezen eljárás végén a Közbeszerzési Hatóság nem vizsgálta a „minőségellenőrzés” szerepét, elmarasztalásra kizárólag az ajánlatkérő került.

Összességében elmondható, hogy a valódi minőségellenőrzéshez elengedhetetlen lenne a beszerzés tárgya szerinti és a pénzügyi szakértelem bevonása is a felügyeleti oldalon. Előbbire megoldás lehetne akár az érintett szakmai kamarák, esetleg szakértők bevonása. Egy ilyen apparátus felállítása azonban az észszerűséget és a gazdaságosságot tekintve indokolatlanná tenné vagy saját magának, vagy az ajánlatkérő beszerzési apparátusának fenntartását. A szerző nem vitatja a Közbeszerzési Ellenőrzési Főosztály minőségellenőrzési szerepének fontosságát, sőt az említett – ajánlatkérői oldalon jelentkező – bürokratizmus mellett igenis helye van ezen ellenőrzési funkciónak. Azonban átgondolandó, hogy – kellő erőforrásokkal ellátva – miként valósítható meg a teljes körű és hatékony ellenőrzés, amely egyszerre felelteti meg az eljárást a szabályosság, a szakmaiság és a gazdaságosság követelményeinek.

További fontos eleme az ajánlattételi dokumentációnak az úgynevezett műszaki leírás és a pontos szolgáltatási igény összeállítása. Kijelenthető, hogy az élőerős vagyonvédelmi tevékenységgel kapcsolatban akkor jó egy műszaki leírás, ha abból – kis kiegészítéssel – a leendő szolgálati utasítás összeállítható. Így a pályázó tisztába tud kerülni az ellátandó feladat minden részletével. Egy részletes szolgáltatási igény – a vagyonőrök felé támasztott részletes elvárások – alapján szolgáltatásának minden elemét képes beárazni a vállalkozó. Ez azonban a korábban a rezsióradíj témakörében kifejtett anomáliákhoz vezet, és ismét rávilágít arra, hogy az ajánlattevői oldalon rendelkezésre álló fedezet, az ajánlatkérői elvárások és feladatrendszer nincsenek arányban egymással. Nem illeszkednek a rezsióradíj számítási alapjaihoz és ez alapján a piac – munkaerőpiac által is befolyásolt – képességeihez.

Az ajánlattételi szakaszban van lehetőség a szolgáltatási területek, ajánlattevő általi – az ajánlatkérő által felügyelt – bejárására is. Ezen aktus legfontosabb jellemzője, hogy nem hangozhat el ajánlatkérői oldalról több információ, mint, ami a kiírásban szerepel. Ez komoly kihívást jelent a bejárás használható tartalommal történő megtöltése szempontjából. A bejárás azonban nagyon hasznos lehet, ha a kiírásban megköveteljük, hogy a teljesítés első napjától rendelkezzen a vállalkozó a tevékenységet teljes mértékben lefedő szolgálati utasítással. Így a teljesítést a lehető leghamarabb meg tudja kezdeni, hiszen ennek ez a bejárás és a jól megírt műszaki leírás az alapja. A gyakorlatban azonban az ajánlatkérő nagyon ritkán él ezzel a kikötéssel, illetve ennek visszaellenőrzésével. Mivel pedig a Kbt. az eredményhirdetés után szigorú határidőket állapít meg a szerződéskötésre és így a teljesítés megkezdésére, a teljesítés első időszaka még valójában a Vállalkozó felkészüléséről szól, ami ebben a formában nem szolgálja a megbízó érdekeit.

Amennyiben az ajánlatkérő ezek után az érvényes pályázatok alapján eredményt hirdet, a szerződéskötést megelőzi egy 10 napos moratórium, amikor a pályázók betekinthetnek az összes pályázatba. Kielemezhetik azokat és vitarendezést kérhetnek, amennyiben a másik pályázó – jellemzően a nyertes – dokumentációjában olyan tartalmi hibákat vélnek felfedezni, amiket sem a bíráló bizottság, sem a Miniszterelnökség nem vett észre. Ezen támadások jellemzően a nyertes ajánlattevő ajánlatának érvénytelenségét kérik megállapítani, vagy olyan módon lepontozni, ami alapján megváltozhat a sorrend. Fontos hangsúlyozni, hogy az ajánlatkérőnek egyetlen alkalommal van lehetősége módosítania az összegzést és új győztest hirdetnie, vagy megerősítenie korábbi döntését. Amenynyiben az ajánlattevők valamelyike ezek után is érzékel jogszerűtlenséget, hibát az eljárásban a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz (KDB) fordulhat, akinek ítélete után még mindig van lehetőség bírósági felülvizsgálatot kérni a Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságnál. Nem kirívó eset, hogy a folyamat a legvégéig lejátszódik. Ilyen eset volt az, amikor egy megfelelően előkészített és lefolytatott közbeszerzési eljárást a második helyezett – jobb híján – az alábbi indokkal támadta meg: Az első helyezett felelősségbiztosítása – melynek összege kritériumfeltétel volt – szublimitet ⁷ tartalmazott, mégpedig takarítási tevékenységre. A vitarendezést kérő szerint a szublimit alkalmazására szóló engedélyt a kiírás nem adott (az igazsághoz hozzátartozik, hogy tiltást sem fogalmazott meg). Továbbá előadta, hogy az ajánlatkérőnek nem szolgálja az érdekeit a szublimit megléte, ugyanis amenynyiben a pályázó egy másik, takarítási teljesítése során hibát vét és a szublimit felhasználásra kerül, úgy az ajánlatkérő által, a szerződött tevékenységre vonatkozó lehívható felelősségbiztosítási összeg jelentősen csökken. A KDB az érvelést elfogadta. Elfogadta, azon – biztosítási szakértő szakvéleménye által alátámasztott – ajánlatkérői indoklás ellenére, miszerint a vállalkozó felelősségbiztosítása nyilvánvalóan a tevékenységére vonatkozik és nem az adott szerződésre. Hiszen a szublimittől függetlenül, amennyiben bármely ajánlattevő más, vagyonvédelmi teljesítése során kerül lehívásra a felelősségbiztosítás keretéből, abban az esetben is kevesebb keret marad az ajánlatkérő területén elkövetett esetleges károk megtérítésére. Az ajánlatkérő által kezdeményezett bírósági felülvizsgálat sem hozott más eredményt, illetve nem foglalkozott a logikai érvekkel. Egyszerűen megállapította, hogy mivel a kiírás semmilyen formában nem rendelkezett a szublimitekkel kapcsolatban, így azok alkalmazása nem felel meg a kiírás követelményeinek. Tehát az első helyezett ajánlata érvénytelen, az új eredményhirdetés alapján pedig a korábbi második helyezett nyerte a pályázatot. Ezek után, az alulmaradt ajánlattevő is megvizsgálta az új első helyezett biztosítási kötvényét, amikor is azt találta, hogy az is tartalmaz szublimitet. Bár ez a szublimit pénzszállítási tevékenységre vonatkozott, tekintettel arra, hogy az nem volt tárgya a kiírásnak, illetve a KDB és a bíróság okfejtésére, vitarendezési kérelmet nyújtott be, majd a folyamat ismét végigfutott a bírósági felülvizsgálatig. A folyamat eredménye: Miután mindkét – a végére versenyben maradt – ajánlattevő ajánlata érvénytelen, az eljárás eredménytelen lett, az ajánlatkérő pedig pénzbüntetést (!) kapott. Amellett, hogy ez a példa súlyos képet fest a közbeszerzések ellenőrzési rendszeréről, a jogorvoslati rendszerről (szakértő bevonásának elutasítása, ajánlatkérő szakértőjének figyelmen kívül hagyása) a legjelentősebb következménye az volt, hogy a kiírással és vitarendezéssel eltelt több, mint 2 év (!). Egy ilyen esetben az ajánlatkérőnek két lehetősége van: vagy meghosszabbítja – jogszerűtlenül – az éppen szolgáltató vállalkozó szerződését, vagy a vagyonvédelmi szint csökkenését kockáztatva visszaszervezi az őrzésvédelmi tevékenységet, amely során esetleg még az Szvmt. hatálya alól is kikerül a viszszaszervezett tevékenység. Ez nyilvánvalóan nem lehet a közpénzek felelős felhasználását, a közvagyon védelmét szolgáló bürokrácia célja.

Visszatérve egy gondolattal a biztosításokra. Érdemes lenne először is statisztikai alapon megközelíteni a felelősségbiztosítás témakörét. Megismerni általánosságban a lehívások gyakoriságát, megismerni a jogszerű megoldás arányát a károk „zsebből” történő megtérítésének gyakoriságához képest. Már az, hogy ez az ötlet egyáltalán felmerülhet, azt mutatja, hogy valami nincs rendben ezen a területen. A biztosítónak nyilvánvaló üzleti célja, hogy minél kevesebb alkalommal fizessen. Az, hogy ez így van, sőt, hogy sok esetben – előrelátásból – meg sem történik a kárbejelentés azt jelenti, hogy a biztosítónak minden eszköze megvan ahhoz, hogy fogást találjon a vállalkozón, a megbízón, az őrzésvédelem rendszerén. Ez nem egy professzionális vagyonvédelmi piac képét sejteti, viszont rámutat, hogy sok esetben nem egyértelműek a felelősségi viszonyok, nem hatékonyak a felállított őrzésvédelmi rendszerek.

Amennyiben a szerződéskötésnek mégsincs akadálya a bírálóbizottság feloszlik, azonban az „ajánlatkérő” feladatai itt nem érnek véget. A közbeszerzés céljai érvényesüléséhez folyamatában kell figyelemmel kísérni a teljesítés jogszerű, szerződésszerű és így elvárásnak megfelelő teljesítését. Ez elsősorban a biztonsági vezető és a Megbízó biztonsági szervezetének feladata. Az alábbi idevonatkozó példa további rendszerszintű problémákat vet fel:

Megbízó kéri, hogy adott vagyonőrt többet a területén ne állítsák szolgálatba, ugyanis munkavégzésével nincs megelégedve. Erre a megfelelő indoklás mellett a szerződés szerint joga van. Ezek után a vállalkozás a vagyonőrt kiemeli az adott szolgálati helyről és másikat ajánl fel számára, amit a vagyonőr nem fogad el, így a vállalkozó megszünteti a munkaviszonyát. A vagyonőr az egyik vagyonvédelmi szakszervezeti tömörülés tagja volt és a szakszervezet hírértéket látva a történtekben igyekszik ezen eseménysorozaton keresztül a vagyonvédelmi szakma – általa gondolt – minden problémáját feltárni, bemutatni. A hibás – a szakszervezet szerint – természetesen a kizsákmányoló Vállalkozó és a vele összejátszó Megbízó. A vagyonőr jogi képviselete – a bevezetőben idézett hatósági jelentéseket mintegy alátámasztva – a hatóságok elé tárja, miszerint a felmondás jogszerűtlen körülményei mellett, a vagyonőr után nem, vagy nem teljes mértékben fizették a járulékokat. A fővállalkozó alatt egy – a megbízónak be nem jelentett – alvállalkozó tevékenykedett, aki ráadásul 2-3 havonta változó munkaerő-kölcsönzőn keresztül vette igénybe ugyanazt a vagyonőrt. Az ügyben a polgáriperes-eljárás mellett eljárást folytatott a NAV, a Rendőrség, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, az illetékes Munkaügyi Bíróság, az illetékes Kormányhivatal. Az eljárások, vizsgálatok eredménye a fővállalkozó mindössze egy darab, alsó küszöbértékhez közelítő felügyeleti bírsága a Rendőrségtől, ami ráadásul adminisztratív jellegű hibára vonatkozik és nem egyenes következménye egyetlen, a vagyonőr által tett kijelentésnek sem.

A szakszervezet az eljárások során és utána is több alkalommal vonja/vonatja be a megbízót, feszegeti felelősségét. Szeretném leszögezni, hogy a szerző célja nem a szakszervezet eljárásának pellengérre állítása, a vagyonőr szavának megkérdőjelezése (ahogy természetesen adott ügyben a hatóságok és a vállalkozó álláspontját sem vitatom), sőt akár a gyakorlati tapasztalatok, akár a hatósági jelentések alapján el kell ismerni, nagyon is jellemző piaci folyamatokra és körülményekre mutat rá az eset. Joggal merülnek fel azonban a kérdések: Mi alapján lehet felelős a megbízó egy hasonló ügyben? Milyen jogkörben, milyen mélységig tud a megbízó ellenőrizni? Hiszen bármilyen dokumentum, munkaszerződés bemutatását látra el kell fogadnia, nincs eszköze ellenőrizni annak valódiságát. Amennyiben a vagyonőr vádjai igaznak bizonyulnának, mire föl várjuk el a megbízó mély ellenőrzéseit, ha a konkrét ügyben egy jogállam összes érintett hatóságától egy darab felügyeleti bírságra futotta? A kérdések mögött a már korábban feltárt válasz rejlik: Elengedhetetlen, hogy az érintett szervezetek, hatóságok összehangoltan, a szükséges erőforrásokkal rendelkezve végezhessék ellenőrzési, felügyeleti tevékenységüket. Esetleges megoldás lehet a – legalább közbeszerzések tekintetében a közpénzeket felhasználó – megbízó általi – megfelelő ellenőrzés mellett történő – hozzáférés egyes nem nyilvános, közhiteles adatbázisokhoz, vagy jogosultság az azokat kezelő szervezetektől történő adatigényléshez.

Jelen tanulmány végén kijelenthető, hogy a felvázoltak alapján a közbeszerzések és a vagyonvédelmi piac kórképe több, súlyos, krónikus problémát mutat, amelyek megoldásához kollektív „bölcsességre” (a szakma, a kamara, a hatóságok, a jogalkotó kooperatív „bölcsességére”) van szükség.

Ajánlattevői és közbeszerzés-felügyeleti oldalról egyaránt elengedhetetlen a bürokratizmus visszaszorítása. Ideális esetben a bürokrácia a racionális igazgatás, a legális uralom alapja. „Épp ezért kell az apparátusok és az abban szolgálatot teljesítők munkáját több oldalról is ellenőrizni: a normatív (jogszabály-alkalmazás és -követés) és a szituatív (konkrét, eseti feladatellátás) ellenőrzés mellett hatékonysági szempontból is.” ⁸

A vagyonvédelmi szakma oldaláról elengedhetetlen a differenciált tevékenységhez igazodóan differenciált – valódi – duális rendszerű vagyonőri képzés és továbbképzés, a vezetők felé támasztott képzettségi követelmények jelentős emelése. Mindezek alapján a rezsióradíj összetételének részletezése, a tevékenységekhez igazodó differenciálása, egyes összetevőinek kötelező minimumként történő rögzítése, hogy valódi iránymutatóként szolgálhasson a teljes piac és ne csak a közbeszerzések tekintetében.

Egy piaci szegmens résztvevőinek érettségét, a szakma professzionalizmusát megmutatja, hogy a piaci szereplők tudnak-e összefogni. Összefogni egymással a különböző érdekek mentén alakult szakmai szervezetek, félretéve „történelmi” sértettségüket, a szakma érdekében figyelmen kívül hagyni piaci érdekeiket és tudományos alapossággal közelíteni a szakma betegségeihez. Összefogni a felügyeleti szervekkel, a hatóságokkal, a különböző (érdek)képviseleti szervekkel és a Megbízókkal.

Az elemzés szerzője reméli, hogy sikerült ráirányítani a figyelmet egyes fontos problémákra, melyek kiküszöbölése a minőségi, professzionális szolgáltatások irányába hat, és ezáltal lehetővé teszi, hogy a magánbiztonsági ágazat minden képviselője méltó helyén, egyenrangú partnerként lehessen jelen a rendészeti igazgatás nagy családjában.
 

Hivatkozások:

¹  Forrás: zoom.hu – Fekete Gy. Attila - 2018. január 10., 7:11
²  Forrás: hvg.hu - 2018. január. 02. 12:13
³  Forrás: Vagyonvédelmi kamara: Fehéredik a vagyonőri szakma – mandiner.hu, 2015. január 21.
⁴  Forrás: Lejár a héderező biztonsági őrök ideje – Illés Attila, szegedma.hu, 2015. január 6.
⁵  Forrás: Rendészet és emberi jogok – Szigeti Péter, Szilvásy György Péter, Rejtjel Kiadó, 2015.
⁶  „Az ajánlati felhívás ... pontjába megjelölt követelmények álláspontunk szerint korlátozóak és indokolatlanul szűkítik a versenyt. Kérjük Ajánlatkérőt, szíveskedjen ... indokolni ... mi indokolja, hogy a referencia csak egészségügyi fekvőbeteg ellátó intézmény és oktatási intézmény területéről fogadható el ...”
⁷  A biztosító szolgáltatási kötelezettségének egy kártérítési limiten vagy kombinált limiten belül meghatározott felső határa. A kártérítési limiten belül az egyes kockázatokra, tevékenységekre meghatározott limit.
⁸  Forrás: Rendészet és emberi jogok – Szigeti Péter, Szilvásy György Péter, Rejtjel Kiadó, 2015.